Grupul editorial Universul Juridic

Coordonator Prof. univ. dr. Radu Carp
Facultatea de Științe Politice, Universitatea din București

Statul de drept – un concept in continua transformare 

Am raspuns cu placere invitatiei revistei Curierul Judiciar de a coordona un grupaj de articole pe tema statului de drept. Invitatia a venit in plina perioada de manifestare a valului doi al pandemiei, intr-un moment in care – ca si in prezent – dezbaterea dintre cei care afirma necesitatea limitarii drepturilor fundamentale in numele sanatatii publice si cei care apara aceste libertati in orice context era in plina desfasurare. Ȋn aceste circumstante, aparitia primului Raport al Comisiei Europene referitor la statul de drept in Romania a trecut aproape neobservata, dar acest document, ca si cele care l-au precedat, trebuia semnalat si analizat.

Tema statului de drept m-a preocupat de peste 20 de ani. Prima mea experienta academica a fost predarea unui seminar de Teoria Generala a Dreptului la Facultatea de Stiinte Politice a Universitatii din Bucuresti. Eram familiarizat cu conceptele de stat de drept, Etat de droit, Rechtstaat sau rule of law din timpul cursurilor urmate la Facultatea de Drept a Universitatii din Bucuresti – este meritul profesorilor mei care ne-au explicat aceste notiuni intr-un moment in care foarte putini din Romania cunosteau de ce exista o referinta la statul de drept in Constitutie, iar si mai putini puteau sa explice la ce se refera aceasta notiune. Pregatind participarea la aceste seminare, am incercat sa ofer informatii noi studentilor in stiinte politice. Astfel, am descoperit cat de bogata este reflectia asupra acestui concept, incepand cu secolul XIX. Stiam de disputa dintre scoala germana si cea franceza, dar nu cunosteam cat de intens a fost studiata aceasta tema, intr-un context in care Europa nu era inca sub amenintarea totalitarismelor care au interzis orice referinta la statul de drept. Am parcurs in acea perioada in detaliu scrierile lui Hans Kelsen dedicate conceptului de Rechtstaat, precum si pe cele ale unor autori francezi precum Raymond Carré de Malberg. Monografia lui Jacques Chevallier dedicata statului de drept (ulterior tradusa si in limba romana) a fost un instrument deosebit de util pentru a intelege evolutia acestui concept.

Am descoperit lucrarea lui A.V. Dicey, Introduction to the law of the Constitution, pentru a afla cat de complexa a fost definirea rule of law, pentru a afla ulterior cum a evoluat aceasta dezbatere in spatiile geografice care au aplicat si aplica common law. Urmatorul pas a fost descoperirea reflectarii dezbaterilor din spatiul german si francez in legatura cu statul de drept la autorii romani din perioada interbelica. Acesta era un aspect cu totul necunoscut si descoperirea respectiva mi-a facilitat accesul la tratatele de drept constitutional sau administrativ ale lui Paul Negulescu, George Alexianu, Anibal Teodorescu etc.

Mai tarziu, atunci cand imi defineam tema de cercetare pentru doctoratul in drept public pe care aveam sa-l sustin la Facultatea de Drept a Universitatii Babes-Bolyai din Cluj sub coordonarea profesorului Tudor Draganu, aveam sa descopar lucrarea eminentului profesor, intitulata Introducere in teoria si practica statului de drept, publicata in 1991. Observatiile profesorului Draganu sunt valabile si astazi si constituie o referinta obligatorie pentru oricine doreste sa inteleaga ce inseamna statul de drept. Aveam sa inteleg in acel moment ca nu exista o definitie standard a statului de drept si ca fiecare autor incearca sa circumscrie acest concept cat mai adecvat. Ȋn acea perioada incercam sa devin familiar cu literatura de stiinta politica dedicata conceptului de stat de drept si democratiei. Am descoperit conceptul de poliarhie al lui Robert Dahl, precum si cel de regim constitutional-pluralist al lui Raymond Aron. Am scris despre aceste concepte la vremea respectiva. La sfarsitul anilor 1990 am inceput sa fiu preocupat de o tema: poate fi formulata o teorie multidisciplinara care sa grupeze conceptele de Etat de droit, Rechtstaat, rule of law, pe de o parte, regimuri constitutional-pluraliste, poliarhie, pe de alta parte, la care sa se adauge reflectia despre democratie si drepturile omului? Ȋn paralel am inceput sa parcurg literatura dedicata felului in care poate fi masurata calitatea unei democratii si aveam sa descopar ca de fapt standardele folosite corespund in mare parte celor care definesc conceptul de stat de drept. O cercetare multi-disciplinara care sa porneasca de la intrebarea formulata mai sus nu a fost deocamdata realizata, dar sper sa am ocazia sa aprofundez tema si sa gasesc ragazul necesar pentru a o duce la bun sfarsit.

Orizontul conceptului de stat de drept este foarte extins. Nu se poate oferi o explicatie simplificata a acestui concept fara a fi urmarite evolutia sa istorica si dezbaterile de idei care continua si in prezent. Deoarece statul de drept se refera in principal la functionarea institutiilor si are in prim plan un alt concept la fel de important, cel al separatiei puterilor, evaluarea unor state a inceput sa fie facuta din perspectiva unor organizatii internationale sau a Uniunii Europene pe baza unor criterii care definesc statul de drept. Aceasta folosire a conceptului de stat de drept intr-un context supranational a fost favorizata si de faptul ca din ce in ce mai multe state au inclus o referinta la statul de drept in Constitutie. Astfel, aceste state – printre care si Romania – au acceptat faptul ca fac parte dintr-o comunitate de valori in care principiile statului de drept sunt respectate. Dezbaterea care a inceput odata cu anii 2000 s-a centrat pe posibilitatea definirii si acceptarii unor principii general acceptate care sa faca parte din nucleul dur al conceptului de stat de drept. Institutiile Uniunii Europene au avut mai multe incercari succesive in acest sens, iar intreaga discutie a fost intr-un fel favorizata de incalcarea unor principii ale statului de drept de catre unele state membre. Astfel, a aparut o noua etapa in reflectia legata de statul de drept: exista principii pe care se bazeaza statul de drept, acceptate ca atare in mai multe state simultan? Reflectia din secolele XIX sau XX nu a fost preocupata de aceasta problema, deoarece ideea unor forme de organizare suprastatala nu a fost acceptata decat progresiv. Pe masura ce aceste forme de organizare au aparut si s-au dotat cu mecanisme proprii de aparare a valorilor comune, dezbaterea despre statul de drept a revenit in prim plan. Fara a cunoaste istoria acestui concept si diferentele la nivel national intre scoli de gandire, se poate naste iluzia ca incercarea de a defini statul de drept poate avea succes in orice imprejurare. Dificultatile de formulare a unor reguli comune statului de drept la nivel european, consensul la care s-a ajuns dupa foarte multe incercari esuate, arata ca acceptarea unei definitii a statului de drept nu este deloc un demers facil. Conceptul de stat de drept, ca si cel de drepturi ale omului sau cel de democratie, au un continut fix, dar si unul variabil. Cat de mult difera acestea in timp si care sunt posibilele pozitionari fata de aceste concepte depinde foarte mult de un context sau altul. Important este ca acest continut fix, agreat de majoritatea autorilor care s-au ocupat de statul de drept, sa fie cunoscut si acceptat ca atare. Intrebarea daca drepturile omului au un continut universal, acceptat in orice context cultural, ramane o intrebare deschisa, cu toate eforturile de a crea o intelegere universala a acestui concept. Intrebarea daca statul de drept este, pe acelasi model, un concept universal, aplicabil deopotriva democratiilor consolidate si celor fragile, reper pentru parcursul democratizarii unor state care efectueaza tranzitia de la totalitarism sau altor state in care se incearca oprirea procesului de renuntare la democratie prin instaurarea unor practici autoritare, este de asemenea o intrebare deschisa. Ȋn urmatoarele decenii, pe masura ce modelul european de constructie si aparare a statului de drept va avea succes, o asemenea intrebare va fi pusa, asa cum in anii 1950 intrebarea privind universalitatea drepturilor omului se afla abia la inceput. Prin urmare, dezbaterea referitoare la statul de drept este in curs de desfasurare, ceea ce face foarte grea misiunea de a avea o fotografie a momentului.

Este imposibil a lua in discutie toate aceste aspecte ale statului de drept intr-o singura lucrare, cu atat mai putin intr-un numar de revista. Este insa important a avea o panorama a celor mai importante aspect ale statului de drept. Riscul este ca sintagma statul de drept sa se aplice fie unui numar redus de situatii, fie unui numar atat de mare incat sa devina lipsita de relevanta. Pentru a avea o utilizare cat mai adecvata a acestui concept, este util a parcurge aceste texte in succesiunea lor.

Marius Balan realizeaza o panorama teoretica a conceptelor de stat de drept si de domnie a legii, concluzia sa fiind: „Conceptul de stat de drept inglobeaza, ca si notiunea de domnie a legii, exigentele ordinii constitutionale a statului si societatii, fara a prelua componenta politica a conceptului de constitutie. In acest caracter predominant tehnic si apolitic rezida atat eficienta, cat si limitele si slabiciunile sale. In efortul de a limita pe cat posibil riscul derapajelor autoritare, al arbitrariului conducatorilor, recursul la norme, institutii si proceduri, al unei guvernari care sa fie «a legilor, si nu a oamenilor», statul de drept ignora deliberat aspectele de continut ale deciziei politice a statului”.

Bogdan Iancu este preocupat de ideea daca statul de drept poate deveni un concept functional, cu un continut fix, acceptat ca atare de statele membre ale Uniunii Europene sau pot fi tolerate anumite diferente nationale: „Aplicarea intregului pachet [Mecanismul privind Statul de Drept] la realitatile celor 27 de state care compun Uniunea Europeana acum va fi dintru bun inceput dificil de gestionat. Pe de o parte, ideea unor reguli general aplicabile raspunde dezideratelor clasice care anima acest concept. Pe de alta, formularea obiectivelor tinteste situatii cu totul particulare, ancorate in contexte specifice evolutiei foarte recente a anumitor state, respectiv a interactiunilor acestor state cu institutii ale Uniunii si Consiliului Europei”.

Ioan Stanomir analizeaza felul in care pandemia a afectat mecanismele fundamentale ale statului de drept, in special separatia si controlul reciproc al puterilor. Ȋn opinia sa, actualul context de limitare a unor drepturi fundamentale a scos in evidenta necesitatea unei revizuiri a Constitutiei: „Starile exceptionale au fost, simbolic, o hartie de turnesol care a relevat viciile de adancime ale unui mecanism constitutional incomplet reformat. De la calitatea criticabila a operei de legiferare intreprinse de Guvern pana la absenta controlului parlamentar si a cenzurii realizate de puterea judecatoreasca si de Curtea Constitutionala, pandemia a relevat urgenta unei agende a schimbarii”.

Bogdan Dima realizeaza o panorama bine-venita a jurisprudentei Curtii Constitutionale in materia statului de drept, formuland concluzia potrivit careia aceasta institutie „a operationalizat conceptul de stat de drept cu un dublu sens. Pe de o parte, statul de drept exprima principiul legalitatii in sens restrans – pozitivist, anume obligatia respectarii cu strictete a normelor constitutionale si legale. Pe de alta parte, statul de drept exprima principiul legalitatii in sens larg – naturalist, anume obligatia de a respecta cultura constitutionala specifica unei comunitati nationale”.

Claudia Gilia trateaza o problema care de obicei nu este analizata atunci cand se vorbeste despre statul de drept, inflatia legislativa. Numarul mare de reglementari adoptate de Parlament sau de Guvern face ca legea sa nu fie suficient cunoscuta de catre cetateni si, in consecinta, domnia legii devine un ideal greu de indeplinit. Autoarea ofera cateva solutii la aceasta problema, cum ar fi: „o cultura politica si juridica solida nu doar in sarcina actorilor politici, ci si a societatii civile”; „o comunicare transparenta a autoritatilor publice cu privire la problematica ce urmeaza a fi supusa legiferarii”; „transparenta in procesul legiferarii”; „termene precise ale procedurii legislative”; „o revizuire a limitelor domeniilor de reglementare prin ordonante de urgenta”; „eliminarea procedurii adoptarii tacite”; „limitarea numarului de situatii in care Guvernul poate sa isi angajeze raspunderea in fata Parlamentului pentru un proiect de lege”; „stabilirea de competente partajate intre Parlament si Guvern cu privire la domeniile de reglementare, dupa modelul francez”.

Cristi Danilet analizeaza felul in care Curtea Constitutionala se poate implica pentru intarirea mecanismelor statului de drept, concluzia sa fiind ca „rolul Curtii Constitutionale este crucial in mentinerea statului de drept. Acesta se bazeaza pe legalitate, iar corespondenta dintre lege si Constitutie o verifica exclusiv Curtea. Insa implicarea sa in rezolvarea conflictelor juridice de natura constitutionala dintre autoritatile publice a facut ca deseori sa ia decizii in favoarea uneia sau a alteia dintre partile implicate. Fiind vorba, de cele mai multe ori, de autoritati politice, legaturile formale sau informale dintre Curte si politicieni trebuie inlaturate, iar motivarea solutiilor trebuie sa fie dincolo de orice banuiala de partizanat politic”.

Radu Carp descrie felul in care Uniunea Europeana s-a raportat la conceptul de stat de drept, incepand de la formularea art. 7 TUE si ajungand la Comunicarea Comisiei din 2019, Consolidarea statului de drept in cadrul Uniunii. Plan de actiune, pe baza careia a fost adoptat in 2020 Raportul privind statul de drept in cazul Romaniei. Concluzia articolului este ca „la ora actuala, cadrul normativ referitor la definirea statului de drept si la instituirea unor mecanisme prin care principiile care stau la baza acestui concept este mult mai avansat decat era in 2014. Procedura descrisa de Cadrul din 2014 s-a aplicat cu un oarecare succes in relatia cu unele state membre. Pe parcursul aplicarii acestei proceduri au intervenit si alti actori institutionali: Curtea de Justitie a UE, Parlamentul European, Consiliul UE. Raportul anual care a fost emis pentru prima data in 2020 constituie o etapa intermediara in aplicarea procedurii descrise de Cadru. Existenta unor rapoarte anuale detaliate pentru fiecare stat membru demonstreaza determinarea de a aplica acest mecanism, in cazul in care se vor constata indicii suficiente legate de incalcari ale principiilor statului de drept la nivel national”.

Alexandru-Ionut Dragulin trateaza relatia dintre Mecanismul de Cooperare si Verificare si evolutia statului de drept in cazul Romaniei. Concluzia sa este ca acest mecanism „extinde conceptul de stat de drept si asupra relatiei dintre societatea civila, sfera politica si mass-media. Intr-o democratie functionala, cele trei domenii sunt separate” si, totodata, ca „statul de drept este [...] un concept care divizeaza inca statele Uniunii Europene, in pofida faptului ca reprezinta unul dintre pilonii democratiei”.

Asa cum am precizat, aceste abordari nu epuizeaza nici pe departe tema statului de drept. Este vorba de o fotografie a momentului, perspectivele diferite ale autorilor fiind cea mai buna dovada a faptului ca nu este posibil a avea o singura varianta de definire a acestui concept. Statul de drept are, asa cum demonstreaza aceste texte, un trecut marcat de contributii exemplare, un prezent marcat de diferente de abordare care ii asigura un loc in prim-planul dezbaterilor actuale despre democratie si, in egala masura, un viitor in care evolutia relatiei dintre dreptul intern si dreptul international va marca definirea sa in modalitati pe care deocamdata nu le putem anticipa.