Grupul editorial Universul Juridic

Actul administrativ
- de la teorie la practica -

Asist. univ. drd. Mihai Baeșu
Facultatea de Drept, Universitatea din București

Actul administrativ, forma juridica principala a activitații autoritaților administrației publice, se afla în inima dreptului administrativ, unind celelalte mari teme ale acestei ramuri de drept, de la teoria generala a organizarii administrației publice și pâna la contenciosul administrativ.

Gardian al autonomiei dreptului administrativ, actul administrativ este în același timp și un servitor conștiincios al legii, însarcinat cu misiunea dificila de a da glas interesului general, acolo unde conteaza cel mai mult, anume în viața cotidiana a cetațenilor.

Acest rol pragmatic al actului administrativ genereaza o nevoie perpetua de a aprofunda și de a dezvolta teoria actului administrativ. În acest spirit, numarul de revista „Actul administrativ în misiune” este compus, așa cum va constata cititorul, din contribuții relevante pentru teoria actului administrativ profund ancorate în practica administrației publice și a instanțelor de contencios administrativ.

Publicarea de catre Guvern în toamna anului trecut a tezelor prealabile ale (prea) mult așteptatului Cod de procedura administrativa constituie un motiv suplimentar care a mobilizat energia colectivului de autori pentru a da tiparului aceste studii dedicate actului administrativ.

Numarul revistei este deschis de Irina Suatean, avocat și doctorand al Facultații de Drept a Universitații din București, care propune o tema captivanta, sursa a unor dezbateri (înca) aprinse între exponenții dreptului civil și cei ai dreptului administrativ, anume autonomia contractului administrativ. Prin prisma corelației strânse dintre autonomia oricarei instituții juridice și existența unui regim juridic general dedicat instituției respective, autoarea cartografiaza cu diligența reglementarea contractului administrativ în dreptul pozitiv actual. Pe acest fond, profitând și de experiența sistemului francez confruntat cu încercari artificiale de autonomizare a anumitor categorii de contracte administrative, autoarea exprima un verdict clar în privința stadiului actual al autonomiei contractului administrativ în ordinea juridica interna, fara însa a pune semnul egalitații între stadiul actual și stadiul ideal al autonomiei contractului administrativ.

În același registru, Elena-Ecaterina Grama, judecator în cadrul Tribunalului Brașov, Emilia Madularescu, judecator în cadrul Curții de Apel București și Cristina-Nicoleta Iachim, judecator în cadrul Judecatoriei Brașov, pun în dialog actele emise de organele de conducere ale instanțelor judecatorești cu teoria actului administrativ, prin filtrul unui repertoriu jurisprudențial impresionant. În centrul analizei autoarelor cititorul va gasi însași filosofia art. 52 din Constituția republicata potrivit careia noțiunea de act administrativ nu se rezuma la actele emise sau adoptate de catre autoritațile administrației publice, acte administrative putând fi emise și la nivelul autoritaților publice din afara puterii executive, așa cum sunt instanțele judecatorești.

Dintr-un alt unghi pragmatic, însa la fel de relevant pentru teoria actului administrativ, Florin Baișanu, judecator în cadrul Judecatoriei Sectorului 6 București și doctorand al Facultații de Drept a Universitații din București, analizeaza dubla natura juridica a masurii desființarii construcțiilor edificate cu încalcarea regulilor în domeniul urbanismului, aplicata în procesul de atragere a raspunderii contravenționale. Cautând sa atenueze consecințele unei aplicari stricte a principiului personalitații raspunderii contravenționale, autorul pune în discuție și o calificare din perspectiva dreptului civil a acestei sancțiuni contravenționale complementare. Rezultatul? O aplicare eficienta a actului administrativ individual de sancționare prin care se dispune masura desființarii lucrarilor și aducerea terenului în starea inițiala.

Pașind mai departe în etapa administrativa a litigiului de contencios administrativ, Nicolae-Alexandru Ceslea, judecator în cadrul Tribunalului București și doctor al Facultații de Drept a Universitații din București, dedica studiul sau procedurii prealabile în cazul actelor administrative cu caracter normativ. Autorul ne transporta în profunzimile acestui subiect prin punerea în lumina a implicațiilor revocarii actului administrativ normativ asupra eficienței contestarii actelor administrative individuale subsecvente actului administrativ normativ. Autorul provoaca astfel obligativitatea de lege lata a procedurii prealabile împotriva actului administrativ normativ și propune o alternativa supla care prioritizeaza accesul la justiție al celor vatamați prin actele administrative individuale emise în baza actului administrativ normativ supus revocarii.

Într-o nota similara, Laurențiu Șoneriu, lector universitar în cadrul Facultați de Drept a Universitații „Lucian Blaga” din Sibiu, analizeaza coordonatele acțiunii în obligarea autoritaților publice la emiterea unui act administrativ normativ, atât în ipoteza omisiunii administrației de a acționa în realizarea competenței sale, cât și în ipoteza refuzului nejustificat de a emite actul administrativ normativ. În lipsa unei reglementari dedicate, dar în prezența unei jurisprudențe bogate, autorul armonizeaza și dezvolta cu pricepere puținele repere doctrinare care trateaza în mod direct tema obligarii autoritaților publice la emiterea sau adoptarea unui act administrativ normativ.

O alta contribuție plasata la confluența teoriei actului administrativ cu contenciosul administrativ îi aparține lui Tudor Bonifate, avocat și doctorand al Facultații de Drept a Universitații din București, al carui studiu vizeaza interesul contestarii separate în justiție a actelor administrative normative. Întrucât actul administrativ normativ este izvor de drept obiectiv, unele instanțe naționale au concluzionat ca desființarea unui astfel de act administrativ, neînsoțita de recunoașterea dreptului ori interesului legitim pretins și de anularea actelor individuale subsecvente, nu este apta sa aduca un folos practic reclamantului care formuleaza o astfel de acțiune, fiind astfel lipsita de interes. Prin filtrul unor repere doctrinare fundamentale, atât din România, cât și din Franța, autorul nuanțeaza în mod constructiv concluziile jurisprudenței analizate, în funcție de cum au fost (sau nu) ori ar mai putea fi (sau nu) emise ori adoptate acte administrative individuale în baza actului administrativ normativ atacat.

O ultima contribuție care îmi aparține închide acest numar al revistei printr-un material care are la baza, cel puțin în mod aparent, un paradox. Formulata succint, ideea centrala a studiului meu pornește de la situația în care judecatorul de contencios administrativ se vede confruntat cu o cerere de anulare a unui act administrativ normativ care a fost emis în acord cu o lege neconstituționala. Poate judecatorul de contencios administrativ, într-o astfel de situație, sa faca abstracție de legea care se interpune între actul administrativ normativ și Constituție și, în consecința, sa anuleze actul administrativ normativ pe motiv ca acesta încalca în mod indirect Constituția? Pentru a raspunde acestei întrebari, am pus în discuție teoria legii-ecran fundamentata în jurisprudența Consiliului de Stat francez. În baza ecourilor acestei teorii identificate în jurisprudența din țara noastra, am reușit sa concluzionez ca paradoxul anunțat în titlul articolului meu este totuși unul rezolvabil.

Privite în ansamblu, aceste studii nu compun un tablou general al teoriei actului administrativ precum cel desprins din filele unui curs universitar. Cu toate acestea, fiecare dintre contribuțiile autorilor acestui numar de revista demonstreaza profunzimea teoretica de care este nevoie pentru a înțelege pe deplin implicațiile practice ale emiterii, aplicarii și contestarii actului administrativ.

Prins undeva între litera inerta a legii și dinamismul deseori amețitor al vieții sociale, actul administrativ poarta dintotdeauna pe umeri sarcina grea de a transforma în realitate voința abstracta a legiuitorului. Mulțumesc pe aceasta cale autorilor care, prin contribuțiile lor, sprijina aceasta misiune a actului administrativ!